Wacana pengembalian mekanisme pemilihan kepala daerah (pilkada) dari pemilihan langsung oleh rakyat kepada pemilihan melalui Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) kembali mengemuka sejak akhir 2025.
Menguatnya kembali gagasan inimenandai fase krusial dalam perjalanan demokrasi Indonesia, terutama demokrasi
elektoral di tingkat lokal. Dukungan sejumlah partai politik di Dewan
Perwakilan Rakyat, yang disertai sinyal persetujuan dari Presiden Prabowo Subianto memunculkan kekhawatiran serius bahwa arah kebijakan politik hukum Indonesia sedang bergerak menuju kemunduran yang bersifat sistemik.
Berdasarkan pemberitaan Kompas.com, setidaknya lima partai politik di parlemen yakni PartaiGolkar, Partai Gerindra, Partai Kebangkitan Bangsa (PKB), Partai NasDem, dan Partai Demokrat menyatakan dukungan terhadap usulan pilkada melalui DPRD.
Sebaliknya, dari delapan partai politik yang memiliki kursi di DPR, hingga saat ini baru Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan (PDIP) yang secara terbuka dan konsisten menyatakan penolakan terhadap gagasan tersebut. Polarisasi sikap ini
menunjukkan bahwa isu pilkada bukan sekadar perdebatan teknis, melainkan pertarungan arah demokrasi ke depan.
Golkar, Partai Gerindra, Partai Kebangkitan Bangsa (PKB), Partai NasDem, dan Partai Demokrat menyatakan dukungan terhadap usulan pilkada melalui DPRD.
Sebaliknya, dari delapan partai politik yang memiliki kursi di DPR, hingga saat ini baru Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan (PDIP) yang secara terbuka dan konsisten menyatakan penolakan terhadap gagasan tersebut. Polarisasi sikap ini
menunjukkan bahwa isu pilkada bukan sekadar perdebatan teknis, melainkan pertarungan arah demokrasi ke depan.
Secara konstitusional, Pasal 18 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945 menyatakan bahwa gubernur, bupati, dan wali kota “dipilih secara demokratis”. Frasa ini bersifat terbuka dan memungkinkan pemilihan dilakukan baik secara langsung oleh rakyatmaupun secara tidak langsung melalui DPRD, sebagaimana ditegaskan Mahkamah Konstitusi dalam Putusan Nomor 72-73/PUU-II/2004, sepanjang memenuhi prinsip
langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil.
maupun secara tidak langsung melalui DPRD, sebagaimana ditegaskan Mahkamah Konstitusi dalam Putusan Nomor 72-73/PUU-II/2004, sepanjang memenuhi prinsip
langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil.
Namun demikian, keterbukaan tafsir konstitusional tidak serta-merta menempatkan kedua mekanisme tersebut dalam kualitas demokrasi yang setara. Demokrasi tidak hanyadiukur dari terpenuhinya prosedur formal, melainkan juga dari derajat
partisipasi rakyat dan hubungan akuntabilitas yang dihasilkan. Dalam perspektif demokrasi substantif sebagaimana dikemukakan Robert A. Dahl, demokrasi mensyaratkan effective participation dan control of the agenda oleh warga negara. Ketika rakyat dikeluarkan dari proses pemilihan pemimpinnya,
maka demokrasi kehilangan dimensi partisipatoris yang menjadi ruh utamanya. Dengan demikian, pemilihan kepala daerah oleh DPRD mungkin dapat dinilai procedurally
democratic, tetapi gagal memenuhi standar substantive democracy.
diukur dari terpenuhinya prosedur formal, melainkan juga dari derajat
partisipasi rakyat dan hubungan akuntabilitas yang dihasilkan. Dalam perspektif demokrasi substantif sebagaimana dikemukakan Robert A. Dahl, demokrasi mensyaratkan effective participation dan control of the agenda oleh warga negara. Ketika rakyat dikeluarkan dari proses pemilihan pemimpinnya,
maka demokrasi kehilangan dimensi partisipatoris yang menjadi ruh utamanya. Dengan demikian, pemilihan kepala daerah oleh DPRD mungkin dapat dinilai procedurally
democratic, tetapi gagal memenuhi standar substantive democracy.
Adapun sejatinya dukungan terhadap wacana pilkada oleh DPRD dengan alasan efisiensi anggaran dan mahalnya biaya politik. Namun, justru negara tidak seharusnya
menggadai kedaulatan rakyat demi dalih penghematan anggaran. Perlu ditegaskan bahwa biaya politik yang tinggi bukanlah democracy cost yang ditanggung negara, melainkan political cost yang dikeluarkan oleh peserta pemilu dan partai politik. Mencampuradukkan keduanya justru menunjukkan kegagalan negara dalam membenahi tata kelola demokrasi, khususnya pengawasan dana kampanye dan pendanaan politik.
Mencampuradukkan keduanya justru menunjukkan kegagalan negara dalam membenahi tata kelola demokrasi, khususnya pengawasan dana kampanye dan pendanaan politik.
Secara historis, mekanisme pemilihan kepala daerah di Indonesia memang mengalami dinamika. Dalam UU No. 22 Tahun 1948, UU No. 1 Tahun 1957, hingga UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah, kepala daerah dipilih
oleh DPRD dan diangkat oleh Menteri Dalam Negeri. Model ini menempatkan rakyat
sepenuhnya di luar proses penentuan pemimpin daerah, sekaligus memperlihatkan kuatnya kontrol pemerintah pusat dan elite politik terhadap kekuasaan lokal.
Pola serupa bahkan masih dipertahankan dalam UU No. 22 Tahun 1999 yang lahir di
awal era reformasi.
Koreksi mendasar baru terjadi pasca lahirnya UU No. 32 Tahun 2004 yang memperkenalkan pemilihan kepala daerah secara langsung oleh rakyat. Pergeseran ini bukan sekadar perubahan teknis, melainkan koreksi historis terhadap praktik demokrasi
lokal yang selama puluhan tahun elitis dan tertutup. Namun,konsistensi
tersebut sempat dipatahkan melalui UU No. 22 Tahun 2014 yang kembali
menyerahkan pemilihan kepala daerah kepada DPRD. Reaksi publik yang luas dan keras terhadap
undang-undang ini menunjukkan satu hal penting yakni pengalaman historis telah membuktikan bahwa pemilihan oleh DPRD bukanlah mekanisme yang netral dan
demokratis. Penolakan tersebut akhirnya melahirkan UU No. 1 Tahun 2015 yang
mengembalikan pilkada langsung, dan dipertegas kembali melalui UU No. 10 Tahun
2016.
Menariknya, konsiderans UU No. 1 Tahun 2015 secara jujur mengakui dua hal fundamental. Pertama, pilkada langsung merupakan perwujudan kedaulatan rakyat sebagaimana Pasal 1 ayat (2) dan Pasal 18 ayat (4) UUD 1945. Kedua, mekanisme pemilihan oleh DPRD dalam praktik justru melahirkan politik transaksional, jual beli
suara, serta lemahnya transparansi dan akuntabilitas. Dengan demikian,
pengembalian pilkada kepada DPRD bukanlah solusi atas problem demokrasi, melainkan langkah mundur yang menghidupkan kembali cacat struktural yang telah
dikoreksi oleh pembentuk undang-undang.
Dalam perspektif Munisipalisme Libertarian sebagaimana dikemukakan Janet Biehl, demokrasi sejati bertumpu pada keterlibatan langsung warga dalam pengambilan keputusan politik di tingkat
lokal. Demokrasi yang diserahkan sepenuhnya kepada elite perwakilan justru berisiko melanggengkan oligarki. Dalam kerangka ini, pemilihan kepala daerah
oleh DPRD sulit diklaim sebagai demokratis karena menyingkirkan rakyat dariproses politik yang paling fundamental.
Dari sudut pandang hukum tata negara, pemilihan kepala daerah oleh DPRD juga berpotensi menggagalkan prinsip check and balances. Ketika eksekutif dipilih oleh legislatif, hubungan pengawasan berubah menjadi relasi subordinatif. Kepala daerah akan berada dalam posisi “berutang politik” kepada
DPRD, kemudian berpotensi membuka ruang jual beli jabatan yang merupakan bentuk
tindak pidana korupsi sebagaimana diatur dalam UU No. 31 Tahun 1999 jo. UU No. 20 Tahun 2001.
Kerusakan relasi pengawasan tersebut berimplikasi
langsung pada konfigurasi kekuasaan politik di daerah. Dominasi partai-partai yang menguasai kursi DPRD menjadikan pemilihan kepala daerah bukan lagi arena kompetisi gagasan, melainkan proses konsolidasi kekuasaan elite. Dampak
lanjutannya adalah tertutupnya ruang bagi calon perseorangan. Padahal, keberadaan calon independen dalam pilkada langsung selama ini berfungsi sebagai
koreksi terhadap oligarki partai dan membuka ruang partisipasi politik yang lebih inklusif.
Lebih jauh, dalam konfigurasi politik nasional yang
sangat terkonsolidasi saat ini, dominasi partai di DPRD tidak dapat dilepaskan
dari pengaruh kekuasaan pusat. Bukan hal yang mustahil jika elite partai di
daerah digerakkan oleh kepentingan politik nasional, bahkan oleh presiden,
sehingga kepala daerah pada akhirnya bukan merupakan pilihan rakyat daerah,
melainkan perpanjangan kehendak kekuasaan pusat. Pada titik ini, otonomi daerah
kehilangan makna substantif dan kepala daerah berpotensi berubah menjadi sekadar
administrator kebijakan pusat.
Prof
Saldi Isra menyatakan bahwa sistem pemilihan kepala daerah dan wakil kepala
daerah langsung oleh rakyat adalah salah satu bentuk memberikan pendidikan
politik serta pendewasaan masyarakat didalam partisipasi politik. Pelibatan
rakyat menciptakan hubungan akuntabilitas yang jelas antara pemimpin dan warga.
Hal ini cenderung sulit terwujudkan apabila rakyat tidak dilibatkan langsung di
dalam proses pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah dan menyerahkan
seluruh kewenangannya kepada DPRD. Selain itu, tidak ada jaminan bahwa
pemilihan oleh DPRD akan menghasilkan politik yang lebih bersih.
Alih-alih
mencabut hak pilih rakyat, pembenahan demokrasi lokal seharusnya diarahkan pada
penguatan institusi pengawas. Pertama, penguatan peran Bawaslu Provinsi serta
Bawaslu Kabupaten/Kota dalam mengawasi seluruh tahapan pilkada, khususnya
melalui optimalisasi penegakan sanksi administratif. Kedua, negara wajib
memastikan transparansi dan penegakan hukum terhadap laporan dana kampanye.
Akar persoalan biaya politik tinggi terletak pada lemahnya kontrol terhadap
aliran dana politik, bukan pada mekanisme pemilihan langsung.
Dengan
demikian, pengembalian pilkada kepada DPRD bukan sekadar perubahan mekanisme,
melainkan pergeseran paradigma demokrasi dari kedaulatan rakyat menuju
kedaulatan elite. Wacana ini lebih menyerupai penghukuman terhadap hak politik
warga negara daripada upaya menyelamatkan demokrasi. Negara hukum yang
membatasi hak politik warganya tanpa dasar yang sah dan proporsional berisiko
kehilangan legitimasi konstitusionalnya sendiri. Pertanyaan mendasarnya
menjadi terang: siapa yang sesungguhnya diuntungkan : rakyat, atau elite
politik?
Penulis Indah Fajar Lestari
Mahasiswi Fakultas Hukum Universitas Andalas Angkatan 2023
Magang di Mevrizal Law Office
(C8N)
#senyuman08
